Valor probatorio del documento
electrónico en el procedimiento
administrativo sancionador en Chile.
Evidentiary value of the electronic document in the administrative sanctioning
procedure in Chile.
DOI: https://doi.org/10.17981/juridcuc.20.1.2024.06
Fecha de recepción: 30-08-2023, Fecha de aceptación: 06-12-2023.
Universidad de Talca, Chile
Para citar este artículo:
Celis, G. (2024). Valor probatorio del documento electrónico en el procedimiento administrativo sancionador en Chile. Jurídicas CUC, 20 (1),157-178. DOI: https://doi.org/10.17981/juridcuc.20.1.2024.06
Resumen
El objetivo es analizar el sistema probatorio aplicable a la valoración de la prueba documental electrónica en un procedimiento administrativo sancionador de tipo desformalizado en Chile. La investigación se desarrolla con base en una metodología dogmática a partir del análisis e interpretación de la información obtenida por técnicas documentales. El artículo se sustenta tanto en la doctrina ius puniendi administrativa, como en los principios básicos de los sistemas del Derecho Probatorio, desde una visión panorámica cimentada, fundamentalmente en la Teoría del Derecho, para sostener que el estándar probatorio señalado debe ser el de la prueba tasada. Los resultados permiten establecer que, a falta de regulación sectorial, debe aplicarse el artículo 5° de la Ley N° 19.799 con preferencia del artículo 35 inciso 1° de la Ley N° 19.880, lo cual conlleva que en los procedimientos administrativos sancionatorios que carezcan de norma especial, el documento público electrónico tiene el valor de plena prueba en los términos que indica el Código Civil, pero restringida, exclusivamente, a los hechos que precisa el mencionado Código.
Palabras clave: Sistema probatorio; Documento electrónico; Procedimiento administrativo
Abtract
The objective is to analyze the evidentiary system applicable to the valuation of electronic documentary evidence in a non-formalized administrative sanctioning procedure in Chile. The research is developed based on a dogmatic methodology from the analysis and interpretation of the information obtained by documentary techniques. The article is based on the administrative ius puniendi doctrine, as well as on the basic principles of the systems of Probative Law, from a panoramic vision based, fundamentally, on the Theory of Law, to sustain that the evidential standard indicated must be the one of the assessed proofs. The results allow us to in the absence of sectorial regulation, Article 5 of Law No. 19,799 should be applied in preference to Article 35, paragraph 1 of Law No. 19,880, which means that in administrative sanctioning procedures lacking a special rule, the electronic public document has the value of full proof in the terms indicated in the Civil Code but restricted exclusively to the facts specified in the Civil Code.
Keywords: Evidentiary system; Electronic document; Administrative procedure.
INTRODUCCIÓN
En el contexto internacional, el derecho siempre se ha adecuado a los cambios del entorno; desde tiempos antiguos, la introducción de la Revolución Científico-Técnica, más el proceso de internacionalización y de liberalización mundial, han promovido nuevos desafíos políticos, económicos, culturales, jurídicos y sociales (Antúnez, 2019). Específicamente, en el caso particular del Derecho administrativo sancionador, Nettel y Rodríguez (2018) indican que “la Administración ordena y protege el interés público a través de la aplicación de una sanción y esta actividad cobra particular importancia cuando se dirige al buen funcionamiento de la organización y el servicio público” (p.112). Con el fin de que no se vulneren los derechos subjetivos de los administrados (Andrade, Castro, Jácome y Secaira, 2022).
El ejercicio del ius puniendi del Estado, mediante la capacidad de imponer sanciones administrativas, comprende una de las actuaciones más incisivas de la Administración en el contexto jurídico (Nettel y Rodríguez, 2018), aplicando los principios de tipicidad, proporcionalidad, legalidad que constituyen fundamentos principales para la Administración Pública (Andrade., et al, 2022), donde es pertinente que el instructor del procedimiento asuma un papel activista, y tener claro que su dictamen formado con todas las pruebas necesarias de la responsabilidad imputada contenga un pronunciamiento preciso (Luna; Larco; Castro y Jácome, 2022).
En Chile, con la dictación de la Ley Nº 20.120, sobre Transformación Digital del Estado, de 2019, sumado al fenómeno de la pandemia, se propició aceleradamente la adaptación del procedimiento jurídico-administrativo al medio digital. Razón por la cual, en la presente investigación, se realiza un análisis dogmático-jurídico relativo al valor probatorio del documento electrónico rendido en el procedimiento administrativo sancionador, bien sea, el procedimiento “general” o “común” previsto en la Ley N° 19.880 que fija bases de los procedimientos administrativos que rigen los órganos de la Administración del Estado; o bien, se trate de un procedimiento especial, a falta de norma específica (Ellis, Haeringen y Casa, 2020).
A modo preliminar, resulta necesario precisar que el régimen jurídico relativo a la prueba, no se identifica con una rama determinada del Derecho Positivo, sino que resulta transversal a cualquier sector del ordenamiento jurídico. Como señala Meneses (2008), “no hay una diferencia conceptual entre prueba civil, penal o administrativa, aunque en cada uno de estos sectores del ordenamiento rijan reglas sobre la prueba distintas y regulaciones diversas sobre la admisión y valoración de la prueba” (p.21).
Consecuentemente, la teoría de la prueba puede ser abordada por cualquier rama de la Dogmática Jurídica, tanto en su parte general como especial (Torré, 1999), lo que incluye a la doctrina del Derecho Administrativo. En este sentido, resulta oportuno señalar que, la ciencia jurídica administrativa tiende a identificar el proceso exclusivamente con un ámbito procesal-judicial (Picón, 2022); es decir, como sinónimo de proceso administrativo en su sentido jurisdiccional (Ferrada, 2011), en contraste con el procedimiento administrativo, que tendría aplicación exclusivamente en la esfera administrativa, siendo esta última a la cual se dirige exclusivamente la presente investigación.
Formuladas las precisiones terminológicas indicadas, se analizará, primero, el sistema de valoración de la prueba en el contexto del procedimiento administrativo general establecido en la Ley N° 19.880, para luego, tratar específicamente la valoración probatoria del documento electrónico en un procedimiento administrativo sancionador, a falta de norma especial.
Por lo que, el objetivo es analizar el sistema probatorio aplicable a la valoración de la prueba documental electrónica en un procedimiento administrativo sancionador de tipo desformalizado en Chile. Por lo mencionado anteriormente, se formula la siguiente interrogante de investigación: ¿Cuál es el valor probatorio de un instrumento electrónico, en un proceso administrativo sancionador de tipo desformalizado en Chile?
Discusión
Valoración del documento electrónico en el Derecho Administrativo español y latinoamericano
En el Derecho Administrativo español, el artículo 77.1 de la Ley 39 (2015), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, determina que la valoración de la prueba “se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil”.
Los documentos electrónicos constituyen un instrumento indispensable y un registro real de las actividades comerciales y de gobierno electrónico (Él, Wang, Miao, Lu, Wang, Shi, 2021) son un tipo de documento que existe en formato digital, producto informativo de las últimas tecnologías de la información (Kushybek y Kaznu, 2021). Son de significativa importancia en el avance hacia la administración electrónica, con orientaciones o lineamientos para la creación y gestión de documentos confiables, disponibles en el tiempo (Diago, 2021; Gamido, Gamido, y Macaspac, 2023).
En relación con los documentos electrónicos, el artículo 6 de la Ley 11/2007, española, establece el derecho de los ciudadanos de relacionarse con las administraciones públicas a través de medios electrónicos, lo cual, según la doctrina, significa la posibilidad de que los administrados puedan realizar sus actuaciones y derechos clásicos a través de medios electrónicos (Martínez, 2010; Kamaletdinov y Tojirov, 2021). En el punto 2 del artículo mencionado, se precisan las actuaciones que los administrados podrán realizar de forma electrónica, pero la ley no hace referencia exacta al valor probatorio de los documentos o instrumentos electrónicos que se agregan de forma electrónica. Ahora bien, por la amplia redacción de la ley, se entiende que estos instrumentos se pueden agregar de forma electrónica.
En el caso de Perú, la Ley de Procedimiento Administrativo no le otorga un valor probatorio estándar a la prueba documental, ya que ese valor dependerá de distintos criterios, que el juzgador administrativo deberá tener en cuenta. La posibilidad de agregar prueba documental al procedimiento administrativo se establece en el artículo 169 de la indicada ley (Magide y González, 2020; Salamanca, 2023). Según la doctrina, la legislación peruana solo contiene legislación difusa acerca de la posibilidad de relacionarse con la administración de forma electrónica, además de no regular esa materia de manera expresa, con una ley especialmente dictada con ese propósito, entre otros problemas (Martínez, 2010).
Por su parte, Colombia en su Ley de Procedimiento Administrativo establece un sistema de sana crítica para la valoración de cada medio de prueba en su procedimiento administrativo general. Al igual que en Perú, la prueba documental debe cumplir con diversos parámetros para tener valor probatorio; pero, se destaca, por parte de la doctrina, que los documentos electrónicos son igual de válidos que los de papel en cuanto a su valor probatorio (Cano, Garzón, Ramírez, 2020).
En Argentina la Ley 25.506 iguala la firma digital con la firma ológrafa y otorga valor probatorio a los documentos firmados digitalmente. Además, autoriza la utilización de expedientes, documentos, firmas, comunicaciones, domicilios electrónicos y firmas digitales en todos los procesos judiciales y administrativos que se tramitan ante el Poder Judicial de la Nación, con idéntica eficacia jurídica y valor probatorio que sus equivalentes convencionales (Secretaría de Servicios Jurisdiccionales, 2021). Es por eso que en este país el artículo 319 del Código Civil y Comercial (2014) establece lo siguiente:
“El valor probatorio de los instrumentos particulares debe ser apreciado por el juez, ponderando, entre otras pautas, la congruencia entre lo sucedido y narrado, la precisión y claridad técnica del texto, los usos y prácticas del tráfico, las relaciones precedentes y la confiabilidad de los soportes utilizados y de los procedimientos técnicos que se apliquen”.
Por su parte en México, el sistema de valoración de prueba en sede administrativa se rige por la prueba legal o tasada y la sana crítica, conforme la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2005), se pueden agregar toda clase de documentos e instrumentos a los distintos procedimientos existentes: y conforme a su artículo 46: “Cuando se trate de documentos digitales con firma electrónica distinta a una firma electrónica avanzada o sello digital, para su valoración se estará a lo dispuesto por el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles”, norma que, a su vez, reconoce como prueba la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología.
Sobre el valor probatorio de los documentos electrónicos, el artículo 58-K de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo determina que los documentos electrónicos tendrán el mismo valor que su constancia física; es decir, de los documentos físicos (Esquivel, 2013; Koptyakova, Zinovyeva y Maiorova, 2019).
En el caso de Ecuador, el Código Orgánico Administrativo (2017), en sus artículos 193 a 200, regula numerosos tópicos relativos a la prueba del procedimiento administrativo (objeto de la prueba, oportunidad, carga, entre otros), pero no aborda la valoración de la prueba. Como puede advertirse, por regla general, en el Derecho iberoamericano, la prueba documental electrónica no tiene una regulación explícita, sino que se contiene implícitamente en la prueba, en general, o bien, en la prueba documental, documental, la que, a su vez, es abordada con reglas específicas aplicables por el legislador al procedimiento administrativo, o bien, efectuando una remisión a las normas propias de la legislación procesal civil.
Valoración del documento electrónico presentado en un procedimiento sancionador en el caso chileno
En el Derecho Administrativo nacional, la regla de valoración de la prueba rendida en el procedimiento administrativo general o de aplicación común, no se remite al Derecho Procesal (civil u otro), sino que se contiene en el artículo 35 inciso 1° de la Ley N° 19.880, cuyo tenor literal sugiere que se emplea un sistema de apreciación de libre convicción (Celis, 2010; Larroucau, 2020), por cuanto esa norma emplea las locuciones: “en conciencia”. No obstante, conviene señalar que, desde un punto de vista panorámico y global, el ordenamiento jurídico-administrativo chileno contempla tres sistemas de valoración de la prueba aplicables a los procedimientos administrativos: la prueba tasada, la sana crítica y la libre convicción (Osorio, 2017; Bordalí, 2023).
a) La prueba tasada implica que el ordenamiento jurídico ha establecido, en abstracto, la eficacia de los diversos medios probatorios que fueren procedentes en un procedimiento administrativo (Celis, 2020). Este sistema constituye la excepción en nuestro Derecho Administrativo. Se encuentra previsto, por ejemplo, en materia procedimientos disciplinarios que instruye la Policía de Investigaciones de Chile, según lo determina el Reglamento de Sumarios Administrativos e Investigaciones Sumarias.
b) La sana crítica, en tanto, supone que corresponde al órgano sustanciador del procedimiento administrativo determinar la eficacia de los medios probatorios para cada caso en particular, sujetándose a las reglas de la lógica -formal y jurídica-, de la razón y de la experiencia (Celis, 2020; Aedo y Munita, 2023). Un caso de representativo de este sistema lo constituyen los procedimientos sancionatorios instruidos por la Superintendencia del Medio Ambiente (2010), conforme al artículo 54 de la Ley N° 20.417, ley orgánica de ese organismo.
c) La libre convicción, por último, supone que corresponde al órgano sustanciador del procedimiento administrativo determinar la eficacia de los medios probatorios para cada caso en particular (Celis, 2020), pero bajo su propia e íntima convicción. Ahora, volviendo al procedimiento administrativo general establecido en la Ley N° 19.880, y según lo previene su artículo 35 inciso 1°, en su sentido literal, la valoración de la prueba se aprecia en conciencia, es decir, mediante el sistema de libre convicción (Celis, 2010; Gómez, 2020). Con todo, la doctrina ius administrativa nacional mayoritaria, identifica la apreciación en conciencia con el sistema de la sana crítica. La tesis central se basa en que no basta solo con la fundamentación del acto administrativo que determina el valor probatorio, sino que este requiere haber utilizado las reglas de la lógica (formal y jurídica), de la razón, de la experiencia y de los conocimientos científicos legítimamente afianzados (Maturana y Jara 2009; Cordero, 2020a; Isensee, 2018). Sin perjuicio de ello, la tesis minoritaria, admite distinción entre libre convicción y sana crítica (Osorio, 2017).
Entonces, sea que se adopte una u otra tendencia doctrinal, la Ley Nº 19.880, supone la apreciación discrecional de las pruebas, lo que exige una fundamentación racional del peso probatorio, dado que, tanto en la sana crítica como en la libre convicción, el órgano administrativo fija la eficacia de la prueba para cada caso en particular (Celis, 2010; Larroucau, 2020). Esto supone que no existe un valor probatorio fijado previamente y en abstracto por el legislador, debiendo, por tanto, los órganos instructor y sancionador, cumplir con la exigencia de motivación del acto administrativo que emana, entre otros, de los artículos 11 inciso 2º, 17 y 41 inciso 4º de la mencionada Ley Nº 19.880.
Aplicación de la regla de valoración de la prueba de la Ley Nº 19.880 al documento electrónico presentado en un procedimiento sancionador
Como primera precisión, se debe indicar que se considerarán dos hipótesis, para responder tales interrogantes, a saber: a) La aplicación del procedimiento administrativo general previsto en la Ley Nº 19.880, esto es, en ausencia de un procedimiento administrativo especial, lo que, por ende, incluye la valoración de la prueba instrumental, regulada en el artículo 35 inciso 1º de dicho texto legal; b) La situación de los procedimientos administrativos desformalizados, los que importan la aplicación supletoria de las normas sobre prueba documental y su valoración contenidas en la Ley Nº 19.880,a falta de norma expresa (Santamaría, 2006; Cordero, 2020).
Al respecto, en materia administrativa el debido proceso se satisface con el cumplimiento de las garantías básicas y los trámites mínimos que aseguren la defensa del inculpado, lo cual emana de la Constitución Política (1980), los pactos internacionales, la Ley N° 18.575 y Ley Nº 19.880, sin que se requiera en la generalidad de los casos de la existencia de un procedimiento regulado exhaustivamente por el legislador.
En este contexto, la intensidad normativa de la regulación procedimental, por parte del ordenamiento jurídico, admite diversos grados, pudiendo distinguirse tres categorías: primero, procedimientos formalizados a nivel legal; luego, procedimientos desformalizados a nivel legal; y finalmente, procedimientos desformalizados en el ámbito legal, pero ajustados en el reglamento (González, 1983; Luna., et al, 2022).
Si bien la prueba documental no reviste un tratamiento sistemático en la Ley N° 19.880, dicho texto legal se refiere en numerosas oportunidades a los documentos, como, acaece, por ejemplo, en sus artículos 10, 16, 17, 18 incisos 2° y 3°, 19 inciso 2°, y 31. El documento electrónico, a su turno, como medio de prueba admisible en el procedimiento administrativo (Tirado, 2021), se reconoce de manera explícita por la Ley N° 19.880, en sus artículos 18 incisos 2° y 3°, y 19 inciso 2°; y en términos implícitos, por el artículo 35 inciso 1° del mismo texto legal.
En particular, el artículo 19 bis de la Ley N° 19.880 prescribe en su inciso 1° que: “Los actos de la Administración y los documentos de los interesados deberán cumplir con lo establecido en la ley Nº 19.799, sobre documentos
electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma”, esto es, todos los actos administrativos, inclusive los actos de instrucción destinados a acreditar los supuestos de hecho en un procedimiento administrativo, deben someterse a las normas contenidas en la Ley N° 19.799.
Por su parte, conforme al artículo 2° letra d) de la Ley N° 19.799, el documento electrónico se define como “toda representación de un hecho, imagen o idea que sea creada, enviada, comunicada o recibida por medios electrónicos y almacenada de un modo idóneo para permitir su uso posterior”. En tal sentido, como sostiene Pinochet (2012) “el documento electrónico puede ser originariamente electrónico o tener su origen en un documento no electrónico” (p. 914).
En relación con lo expuesto, acorde al principio de equivalencia funcional previsto en los artículos 6° inciso 1° y 7° de la Ley N° 19.799, como también en el artículo 16 bis inciso 3º de la Ley Nº 19.880, los órganos del Estado pueden ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir cualquier documento, dentro de su ámbito de competencia, suscribiéndolos por medio de firma electrónica, los que serán válidos de la misma manera y producirán los mismos efectos que los celebrados por escrito y en soporte de papel.
Asimismo, el artículo 4°de la Ley N° 19.799 prevé que los documentos electrónicos que tengan la calidad de instrumento público deberán suscribirse mediante firma electrónica avanzada, añadiendo su artículo 5° que “harán plena prueba de acuerdo con las reglas generales”; es decir, tendrán el valor de plena prueba de conformidad con los artículos 1699 a 1711 del Código Civil (1855), los cuales regulan la prueba instrumental, a falta de norma especial.
Sobre este punto, de acuerdo con Meneses (2022) el artículo 1699 del Código Civil define el instrumento público o auténtico como el autorizado con las solemnidades legales por el competente funcionario, agregando que, si es otorgado ante escribano e incorporado en un protocolo o registro público, se llama escritura pública; a contrario sensu, el instrumento privado es aquel que carece de uno o más de los requisitos de un instrumento público. En consecuencia, de la definición legal indicada se desprenden tres requisitos copulativos para que se constituya un instrumento público: a) la comparecencia de un funcionario público; b) que ese funcionario actúe dentro de su competencia; y c) que el documento sea autorizado por el funcionario competente con las solemnidades legales.
En este contexto normativo, la jurisprudencia administrativa emanada de la Contraloría General de la República, en sus Dictámenes N° s. 64.055, de 1969, y 15.609, de 2008 (Picón, 2022), ha concluido el carácter de instrumento público que revisten los actos administrativos, por lo que, conforme al Dictamen N° 39.292, de 2015, en caso de que sean emitidos electrónicamente, deben ser suscritos a través de firma electrónica avanzada.
Luego, de acuerdo con los artículos 42 y 43 del Reglamento de la Ley N° 19.799, contenido en el Decreto Supremo N° 181, de 2002, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, las instituciones públicas que utilicen documentos electrónicos deberán contar con un repositorio o archivo también electrónico, de conformidad con las normas que regulan a su respectiva oficina de partes, el que deberá garantizar la seguridad, integridad y disponibilidad de la información en él contenida.
Conviene tener presente, además, que mediante el Decreto Supremo N° 83, de 2004, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, se aprobó la norma técnica para los órganos de la Administración del Estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrónicos que se generen, intercambien, transporten y almacenen en o entre los diferentes organismos de dicho sector y en las relaciones de estos con los particulares, cuando utilicen tales medios.
Como puede advertirse, esta investigación plantea un problema de antinomia legal, en cuanto al valor del documento electrónico dentro de un procedimiento administrativo, dado que existe una contradicción entre dos preceptos legales en vigor, y que, siendo igualmente aplicables, resultan incompatibles entre sí: la ley N°19.880 –modificada por la Ley N° 21.180- versus la Ley N° 19.799.
Como expresa Bobbio (1987), en la tradición romanista el problema de la antinomia fue planteado con gran claridad en las dos constituciones de Justiniano con las cuales se abre el Digesto. En ese orden de ideas, para Prieto (2008), se puede distinguir, entre las antinomias reales y las aparentes: a) Las antinomias aparentes, son aquellas en que no existe un problema real de inconsistencia normativa (Henríquez, 2013; Aguirrezabal y Flores, 2021), dado que una de tales normas no resulta válida, y, por lo tanto, la aparente colisión de fuentes se resuelve sobre la base del criterio de la competencia, o bien, de la jerarquía normativa.
b) Las antinomias reales o genuinas, en tanto, son aquellas que no suponen un problema de jerarquía o de competencia, puesto que ambas normas resultan válidas, y, por tanto, se pueden resolver con más de un criterio aplicable (Agüero, 2015).
En este caso particular, se está evidentemente en presencia de una antinomia genuina, puesto que existen dos preceptos que resultan formalmente aplicables y contradictorios en cuanto a su contenido, por lo que la solución del conflicto no se encuentra en un criterio de jerarquía (Kelsen, 1995) o competencia, sino que se debe acudir a otros criterios clásicos.
Si bien, la Ley N° 19.880 contiene en su artículo 35 inciso 1° un sistema de valoración de la prueba flexible se sostiene que aquel régimen no resulta aplicable a la prueba documental electrónica, sea que se trate de un documento rubricado con firma digital, simple o avanzada, dado que en dicha hipótesis opera el sistema tasado, previsto para dicho medio probatorio por la Ley N° 19.799, en virtud de la remisión que este texto legal efectúa al Código Civil. Lo anterior, con base en los fundamentos que se analizan infra, a saber, la no aplicación de los criterios de: a) La jerarquía; y b) La especialidad; y la aplicación de los criterios de: a) La especialidad; y b) El principio favor persona.
El criterio jerárquico
El primer criterio para la resolución de conflictos entre normas legales es el de la jerarquía, que se expresa en la máxima lex superior derogat inferior. Este comprende dos peculiaridades: a) En primer lugar, la jerarquía normativa resuelve antinomias aparentes (Henríquez, 2013). b) En segundo lugar, la norma inferior debe considerarse inválida (Carrasco, Jiménez y Weber, 2022), de forma tal que no se produce su derogación, sino que no puede ser aplicada en el caso concreto (Henríquez, 2013; Aguirrezabal y Flores, 2021).
El efecto del criterio de jerarquía es que prevalece la norma de rango superior frente a la inferior (Guerrero, 2020), siendo esta última considerada inválida en su aplicación al caso concreto.
Ahora bien, más allá de que el tema de la jerarquía de las leyes no resulta pacífico en la dogmática nacional, la aplicación de este criterio, en este caso específico, genera varios problemas:
a) En primer lugar, lleva a confundir la noción de jerarquía con la de rigidez, pues el quórum agravado de una ley para su creación, modificación o derogación no implica mayor rango, sino que constituye una garantía normativa que dificulta su modificabilidad (Stern, 1987), con el objeto de dotar a dicha norma de estabilidad.
b) En segundo lugar, omite advertir que una misma ley puede contener disposiciones de diverso quórum parlamentario para su aprobación, modificación o derogación, lo que supone asumir un proceso interpretativo más complejo, pues el intérprete deberá identificar el precepto específico que tiene un quórum determinado mediante el recurso al método histórico-jurídico, lo que incluye el proceso complejo de analizar cada una de sus reformas (Mora, 2021). Por si fuera poco, el problema, en el caso en estudio, habiendo revisado la historia fidedigna de ambos preceptos contenidos en las leyes N° 19.880 y 19.799, aparece que ambos son preceptos de ley simple u ordinaria; es decir, con el mismo quórum de aprobación, de manera que, la jerarquía no resulta aplicable para quienes para el de conflictos entre leyes aquí planteado (Obando, 2020).
El criterio de la competencia
El segundo criterio por considerar para resolver las antinomias entre leyes es el de la competencia, el cual reúne las siguientes particularidades: a) En primer lugar, supone la generación de un conflicto genuino entre normas de fuentes diversas, que pertenecen a subsistemas jurídicos distintos (Mora, 2021); b) En segundo lugar, se aplica tratándose de normas que están dispuestas en un mismo plano jerárquico (Ezquiaga, 2010); c) Por último, supone que ambas normas están reguladas por una norma jerárquicamente superior, la que atribuye y reserva competencia material diversa a cada una de ellas (Guerrero, 2020). Se verifica así una acotación de materias, unida a un distinto procedimiento de elaboración y/o quórum de aprobación (Santamaría, 2006).
El efecto del criterio de competencia es que prevalece la norma a la cual el ordenamiento jurídico atribuye la regulación exclusiva de una materia (Guerrero, 2020), desplazando a la otra, lo que no implica su derogación, sino que únicamente su imposibilidad de aplicación para el caso concreto.
En el ordenamiento jurídico chileno, este criterio recibe aplicación tratándose de conflictos entre leyes que tienen quórums diversos de aprobación, en que debe darse preferencia a una de las leyes debido a su materia y no por razones de jerarquía, fundado en el principio de competencia (Zúñiga, 1997). Ahora bien, en la antinomia que se está estudiando, la competencia como resolutor de eventuales conflictos entre preceptos legales presenta dificultades, por cuanto su aplicación requiere la existencia de órganos diferenciados cuyos productos normativos entran en conflicto, como son, normas jurídicas incompatibles provenientes de órganos productores diversos, lo que no acontece tratándose de las antinomias que se verifican entre preceptos legales, puesto que todos emanan de los órganos colegisladores (Cordero, 2020b).
El criterio cronológico
Analicemos ahora, el criterio de sucesión temporal de las leyes para la resolución de antinomias -lex posterior derogat legi priori-, el cual implica las siguientes peculiaridades: a) En primer lugar, supone la existencia de una antinomia genuina, suscitada por una disconformidad entre preceptos jurídicos de idéntico rango (Ezquiaga, 2010) y en que el conflicto es de tipo diacrónico (Henríquez, 2013); b) En segundo lugar, ambas normas jurídicas resultan competentes para regular la materia (Guerrero, 2020).
El efecto de este principio es que la norma posterior, que es cronológicamente más reciente, deroga tácitamente a la disposición pretérita en el tiempo. Esto supone que, al producirse una contradicción entre dos preceptos legales, que no pueden conciliarse por la vía interpretativa, se produce la pérdida de vigencia de la ley cronológicamente anterior para el caso concreto, en virtud de una declaración del operador jurídico.
En el campo de la colisión de leyes, el criterio cronológico opera por medio de la derogación tácita de una de las normas en conflicto, tal como lo reconoce (Sardá, Desloy y Medina, 2020). A su vez, esta derogación tácita reúne, diversas particularidades: a) Primero, importa la generación de una antinomia entre normas de la misma jerarquía y competencia, la que es resuelta a favor de la norma posterior en virtud del criterio cronológico (Sardá,. et al 2020); b) Segundo, la norma jurídica objeto de derogación tácita sólo pierde su vigencia (Henríquez, 2013) frente a la norma más reciente, de manera que mantiene su validez y permanece en el ordenamiento jurídico (Guerrero, 2020); c) Por último, requiere de una declaración que importa un acto de interpretación al caso particular (Sardá,. et al 2020).
Para el caso de conflictos de leyes en el ordenamiento jurídico nacional, el criterio de la temporalidad normativa se encuentra recogido implícitamente en los artículos 52 y 53 del Código Civil chileno. Este criterio también se encuentra normativizado por la Ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes de 1861.
A primera vista, en la colisión normativa que nos ocupa este criterio no resulta dificultoso, por cuanto, si bien, la Ley N° 19.979, data del año 1999, mientras que la Ley N° 19.880, del año 2003, la aplicación del artículo 5° del primer texto legal, opera en virtud de la Ley N° 21.180, que es del año 2019, por ser de data más reciente.
Con todo, se estima que no resulta factible su aplicación al caso en estudio, puesto que la norma de la Ley N° 19.799 (art. 5°) que se refiere a documentos electrónicos, es de carácter especial en relación con aquella contenida en la Ley N° 19.880 (art. 35) que no específica el medio de prueba, por lo que no se configura el presupuesto base para que opere el criterio de temporalidad, cual es que los preceptos en conflicto sean del mismo rango y especialidad.
El criterio de la especialidad
Este criterio de resolución de antinomias -ex specialis derogat legi generali-
supone que, en caso de disconformidad entre preceptos legales de igual jerarquía (Guerrero, 2020), la norma especial que regula una materia de modo más específico debe prevalecer respecto de otra que se considera más general respecto de dicha materia.
Recordemos que tal criterio comprende diversas particularidades: a) En primer lugar, opera respecto de antinomias genuinas, porque ambas normas jurídicas en conflicto son válidas (Henríquez, 2013); b) En segundo lugar, supone la existencia de un conflicto normativo por el contenido o materia de los preceptos jurídicos (Guerrero, 2020), los cuales resultan incompatibles; c) En tercer lugar, su aplicación tiene un carácter relativo, pues implica la comprobación del contenido de una norma jurídica con otra, a través de una actividad interpretativa (Henríquez, 2013), de manera que una ley será especial siempre en relación con otra ley que se considere más general respecto de aquella (Ezquiaga, 2010).
En definitiva, tal como lo reconoce Villar (1968) la especialidad de una norma (A) se determina por su contraste con una norma más general (B), de manera que si la primera norma (A) se enfrenta con otra norma más específica (C), la primera norma (A) será considerada como norma general. Incluso, esta relatividad puede adoptar una connotación bipolar en ocasiones, como cuando un determinado texto normativo (A) resulta especial en contraste con un texto legal (B) y luego ese mismo texto (A) resulta más general al confrontarse con otro texto (C).
En relación con el conflicto de leyes, en el Derecho chileno, el principio de especialidad normativa se encuentra regulado expresamente en el artículo 13 del Código Civil, que hace primar la norma específica sobre la general. Este criterio de resolución de antinomias supone que, en caso de disconformidad entre preceptos de igual jerarquía, la norma especial, que es aquella que regula una materia de modo específico, deroga tácitamente aquella disposición más genérica (Bobbio, 1987; Tardío, 2003).
Dado que este estudio trata de analizar la aplicación de normas regulatorias de la prueba documental electrónica a un procedimiento administrativo sancionatorio, resulta aconsejable acudir a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República en la materia, la que en su Dictamen N° 28.158, de 2001, ha precisado que: “Este principio de especialidad de las normas es aplicable extensivamente a la interpretación de preceptos de leyes diversas, a fin de determinar la primacía o prelación de las disposiciones atingentes a un caso concreto y que aparentemente se contraponen”. Aunque este dictamen incurre en un error conceptual (al considerar a esta antinomia como un conflicto aparente), se estima que este criterio sí resulta aplicable al caso en estudio, siendo la norma especial aquella contenida en el artículo 5° de la Ley N° 19.799 y no la del artículo 35 inciso 1º de la Ley N° 19.800, puesto que este último solo alude a los medios de prueba en general, sin detallar la regla de ponderación aplicable a un instrumento de naturaleza electrónica.
Se estima que el criterio de la especialidad justifica la aplicación de la norma probatoria prevista en el artículo 5° de la Ley N° 19.799, al documento electrónico, acompañado en un procedimiento administrativo sancionador desformalizado, puesto que, precisamente, se trata de una normativa especializada, dirigida a ponderar el valor de un instrumento digital.
Al respecto, el artículo 4° de la Ley N° 19.799 dispone que los documentos electrónicos que tengan la calidad de instrumento público deberán suscribirse mediante firma electrónica avanzada, añadiendo su artículo 5° que harán plena prueba de acuerdo con las reglas generales; es decir, que tendrán el valor de plena prueba de conformidad con las normas contenidas en los artículos 1699 a 1711 del Código Civil (1855), los cuales regulan la prueba instrumental, en particular por lo dispuesto en el artículo 1700 de este cuerpo legal.
El criterio de la prevalencia
Un cuarto criterio de resolución de antinomias es el de la prevalencia, que se caracteriza por lo siguiente: a) En primer lugar, opera en aquellos casos en que se verifica un conflicto normativo genuino entre preceptos jurídicos de igual jerarquía, emanados de distintos órganos, pero que son competentes (Ezquiaga, 2010), para dictar normas sobre esa materia, por lo que existe un fenómeno de competencias concurrentes que excluye la aplicación del criterio de la competencia.
b) En segundo lugar, este criterio importa que entre ambas normas jurídicas en conflicto no existe una relación de generalidad-especialidad. El efecto del criterio de la prevalencia es la resolución del conflicto normativo mediante el desplazamiento e inaplicación de una norma jurídica por otra, la que no deroga a la primera, como sería el caso, por ejemplo, de una norma de fuente nacional que es desplazada por la norma de fuente internacional, tal como sostienen Verdross (1955) y Stern (1987) en la doctrina alemana; De Otto (1993) y Pérez (1998) en la doctrina española; y Nogueira, en la doctrina nacional (2013).
Se considera que este criterio no resulta aplicable al conflicto en cuestión, por cuanto, nos encontramos ante una colisión de leyes, en circunstancias que la prevalencia opera en contiendas normativas generadas entre una ley y un tratado internacional, cuyo no es el caso.
Criterio de la aplicación de la norma más favorable
Por último, dentro del grupo de criterios de resolución de conflictos inter legem, se encuentra el principio pro homine o favor persona, que consiste en la aplicación de la norma más favorable con independencia de su fuente -nacional o internacional- o jerarquía formal (Nahabetián, 2016). Este criterio constituye un imperativo para todos los operadores del sistema jurídico, sean ellos jurisdiccionales, cuasi jurisdiccionales y/o administrativos, en virtud del artículo 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos (1969), el cual determina la obligación de adoptar no solo medidas legislativas para la aplicación de los derechos fundamentales, sino también medidas “de otro carácter”, lo que está referido precisamente a la interpretación y resolución de conflictos entre dos textos legales por parte de los operadores jurídicos.
En la doctrina constitucional, Nogueira (2013), sostiene que, tratándose de la resolución de conflictos normativos entre preceptos, el operador jurídico debe dar preferencia a aquella norma cuya aplicación resulte más favorable para la persona, desplazando la aplicación de la otra, sin considerar su fuente–nacional o internacional-o jerarquía, atendido el principio pro homine o favor persona.
Lo relevante del criterio analizado es que resulta aplicable, precisamente, en la hipótesis que nos ocupa, ya que la prueba tasada tutela mejor el derecho fundamental al debido proceso en sede administrativa, particularmente cuando se trate de un procedimiento sancionador. Efectivamente, la norma del artículo 5° de la Ley N° 19.799 otorga mayor certeza jurídica en favor del administrado que es interviniente en un procedimiento administrativo sancionador, garantía que se vería desmejorada si se aplica el artículo 35 inciso 1º de la Ley N° 19.880, que otorga un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad administrativa y en el contexto de una relación jurídica de Derecho Público, la que se caracteriza por la desigualdad entre los sujetos o partes, prueba de lo cual son las diversas potestades exorbitantes que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración Pública (Egaña, 2022).
En apoyo del argumento anterior, se puede sostener que, respecto del documento electrónico presentado en un procedimiento administrativo sancionador, la aplicación del artículo 5º de la Ley N° 19.799, que se remite, a su vez, al régimen de prueba tasada del Código Civil, otorga un mayor grado de certeza jurídica al administrado, restringe la discrecionalidad administrativa y contribuye a tutelar el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el de debido proceso.
En este punto, se debe recordar que el derecho a defensa material, en tanto elemento central del debido proceso, se traduce en la posibilidad de presentar, previo emplazamiento, que en materia sancionatoria administrativa corresponde a la formulación de cargos, los descargos y medios de prueba, o bien, la solicitud de un término probatorio, para desvirtuar la responsabilidad que el investigador atribuye al imputado en los hechos, así como la opción de ser representado por un abogado. Lo anterior, armoniza con el principio de contradictoriedad del procedimiento (art. 10 Ley N° 19.880), el que debe gobernar todo procedimiento administrativo y se encontraría mejor garantizado por un régimen de prueba tasada, debido al mayor grado de certeza que otorga a los administrados.
A mayor abundamiento, este principio del debido proceso en sede administrativa se ve reforzado en materia sancionatoria, en tanto, por tratarse de un sistema de naturaleza punitiva estatal, debe contemplar la posibilidad de todo inculpado, de hacer valer, sus alegaciones y defensas en todas las etapas del procedimiento administrativo, mediante la presentación de descargos y medios de prueba, la solicitud de un término probatorio, así como la interposición de recursos (Gómez y Sanz, 2017).
Al respecto, un régimen probatorio cimentado en el principio de certeza jurídica cobra una importancia vital para el ejercicio del derecho al debido proceso de los administrados, considerando que la autoridad administrativa despliega la más intensa de sus potestades exorbitantes; cuál es, la potestad correctiva o sancionadora, siendo esto apreciable en particular en el caso de la restricción del ejercicio de actividades económicas privadas, por cuanto ella constituye una limitación al derecho fundamental de libre iniciativa económica, reconocido en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Política (v. gr., artículo 64 F de la Ley N° 18.892, Ley General de Pesca y Agricultura, 1989).
Es en este escenario normativo, la aplicación del régimen de prueba tasada, el que permite atribuir plena prueba al documento público electrónico bajo ciertos supuestos, conforme al artículo 5º de la Ley N° 19.799 – que lo reconduce al sistema del Código Civil (1855), permite reducir el margen de discrecionalidad del funcionario instructor de un procedimiento (fiscal administrativo) y de la autoridad administrativa sancionadora; debiendo tenerse presente que, salvo norma expresa, tanto los fiscales como los jefes superiores de servicio, no requieren contar con el título de abogado para instruir un procedimiento infraccional, como tampoco las autoridades dotadas de potestad punitiva para aplicarlas pertinentes sanciones, respectivamente, proceso que conlleva o, la valoración de los medios de prueba, que el propio artículo 35 de la indicada Ley N° 19.880 les impone, salvo la existencia de una norma más garantista, como acontece con el citado artículo 5º de la Ley Nº 19.799, que reenvía, en lo pertinente, al Código Civil.
El desarrollo del presente trabajo se fundamenta en el paradigma cualitativo, el cual según Sánchez (2019) “se sustenta en evidencias que se orientan más hacia la descripción profunda del fenómeno con la finalidad de comprenderlo y explicarlo a través de la aplicación de métodos y técnicas derivadas de sus concepciones y fundamentos epistémicos” (p. 104).
Asimismo, se empleó un diseño documental que permite un alcance analítico e interpretativo de la información; el cual de acuerdo con Rizo (2015) se centra en todos aquellos procedimientos que conllevan el uso práctico y racional de los recursos documentales disponibles en las fuentes de información.
El método empleado fue el de la dogmática jurídica encargada de estudiar en profundidad las instituciones jurídicas, pero de modo abstracto. En este caso se basa en analizar el estándar probatorio a través de 4 criterios: El criterio de la jerarquía, el criterio de la temporalidad, el criterio de la especialidad y el criterio de la prevalencia. Su sustento se encuentra en los trabajos elaborados por la pandectística alemana encargada de construir instituciones jurídicas a partir de los textos legales (Tantaleán, 2016).
El instrumento aplicado para esta ruta metodológica fue la matriz de análisis de contenido, a partir de un proceso interpretativo de tipo categorial; a través, de una matriz de contenido elaborada en Excel 2016 que implica seleccionar segmentos representativos de los documentos legales: Ley n° 10.336 de organización y atribuciones de la contraloría general de la república, Ley n° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la administración del estado, Ley n° 18.834, sobre estatuto administrativo, Ley nº 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma, Ley nº 19.880, la cual establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del estado. Ley s/n, sobre efecto retroactivo de las leyes y la Ley nº 21.180, sobre transformación digital del estado. Una vez organizados y analizados en detalle, se procedió a reflexionar de manera sistemática en el análisis de los resultados, compararlos y construir las ideas compartidas a partir de estos (Hernández y González, 2020).
Una vez interpretados los segmentos de información, se puede determinar lo siguiente: en primer lugar, la dictación de la Ley Nº 21.120, sobre Ley de Transformación Digital del Estado, 2019, incorporó el documento electrónico en el régimen de medios de prueba aplicables a los procedimientos administrativos, pero no se refirió a su valor probatorio.
En segundo lugar, que la ausencia de una regulación explícita por parte de la Ley Nº 21.120, relativa al sistema de valoración de la prueba documental electrónica, conduce a dos posibilidades: aplicar la regla del artículo 35, inciso 2º de la Ley Nº 19.880, o bien, la norma del artículo 5° de la Ley N° 19.799.
En tercer lugar, como señalado supra, el régimen probatorio en el procedimiento administrativo común, regulado en la Ley N° 19.880, se basa en la libertad de medios probatorios, sujeto a un sistema de valoración que su artículo 35 denomina como, apreciación “en conciencia”, pero que la doctrina mayoritaria califica como de sana crítica, es decir, sujeto a las reglas de la lógica, de la razón y de la experiencia, como también por los conocimientos afianzados científicamente, atendidos los límites a la discrecionalidad por parte de los órganos de la Administración.
En cuarto lugar, el sistema del artículo 5º de la Ley Nº 19.799, es un régimen de prueba tasada por cuanto reconduce a las normas generales del Código Civil que otorgan plena prueba al documento respecto del hecho de haberse otorgado; de quienes lo otorgaron, declarándose como autores de lo que en él consta; y, de la fecha de su otorgamiento.
En ese sentido, el artículo 4° de la Ley N° 19.799 dispone que los documentos electrónicos que tengan la calidad de instrumento público deberán suscribirse mediante firma electrónica avanzada, añadiendo su artículo 5° que harán plena prueba de acuerdo con las reglas generales; es decir, que tendrán el valor de plena prueba de conformidad con las normas contenidas en los artículos 1699 a 1711 del Código Civil, los cuales regulan la prueba instrumental, en particular por lo dispuesto en el artículo 1700 de este último cuerpo legal.
Finalmente, el análisis realizado demuestra que la ausencia de una regulación explícita por parte de la Ley Nº 21.120, relativa al sistema de valoración de la prueba documental electrónica, conduce a dos posibilidades: a) aplicar la regla del artículo 35 inciso 2º de la Ley Nº 19.880, o bien la norma del artículo 5° de la Ley N° 19.799, que, a su vez, se remite al Código Civil.
CONCLUSIONES
Se permite establecer algunas conclusiones sobre la materia. Tratándose de la apreciación del valor probatorio del documento electrónico presentado en un procedimiento administrativo, a falta de regulación sectorial, debe aplicarse el artículo 5° de la Ley N° 19.799 con preferencia del artículo 35 inciso 1° de la Ley N° 19.880.
a) Se estima que la resolución del conflicto normativo, entre ambos sistemas probatorios, conduce a la aplicación preferencial de la Ley N° 19.799, debiendo excluirse la aplicación de la Ley Nº 19.880, en virtud del criterio de especialidad normativa, que justifica la aplicabilidad preferente del artículo 5° de la Ley N° 19.799, por sobre el artículo 35 inciso 1° de la Ley N° 19.880.
i) Primeramente, se debe aplicar la norma del artículo 5° de la Ley N° 19.799, la que contiene una regla específica aplicable al documento electrónico, y que; por lo tanto, recibe aplicación en el procedimiento administrativo sancionador a falta de norma especial en contrario. A mayor abundamiento, tratándose de documentos electrónicos que consistan en actos administrativos, existe una remisión por incorporación a dicha normativa legal por la propia Ley N° 19.880, efectuada en su artículo 19 bis inciso 1°, en cuanto los actos administrativos deben someterse a las normas contenidas en la Ley N° 19.799.
Por lo tanto, en el caso de los actos administrativos, existe un reenvío o remisión por incorporación a la Ley de Firma Electrónica, por parte de la propia Ley N° 19.880, la que se incorpora al régimen probatorio previsto en este último texto legal, de forma tal que, en materia probatoria documental-electrónica, opera la regla especial de prueba tasada contenida en la Ley N° 19.799, haciendo excepción a la regla general de la libre convicción -entendida como sana crítica-, prevista en el artículo 35 inciso 1° de la Ley N° 19.880.
ii) Como criterio adicional para la aplicación preferencial del artículo 5° de la Ley N° 19.799, corresponde acudir principio favor personae que obliga al operador jurídico a preferir aquella la aplicación de la norma más favorable a la tutela de un derecho fundamental, que en ese caso está representada por el artículo 5° de la Ley N° 19.799, el que otorga mayor seguridad jurídica al administrado, por lo que, este segundo criterio viene a reforzar el criterio de especialidad, en orden a dar preferencia a la normativa legal citada sobre el documento electrónico. En los términos expuestos, se trata de dar aplicación al principio favor debilis, postulado que en materia administrativa se materializa en el principio indubio pro administrado.
b) En ese orden de ideas, aplicar la Ley N° 19.799, con preferencia a la Ley Nº 19.880, conlleva que el documento público electrónico tenga el valor de plena prueba en los términos que indica el Código Civil. En definitiva, tratándose del documento electrónico rendido en procedimientos administrativos sancionatorios desformalizados, el artículo 5° de la Ley N° 19.799, nos reenvía al régimen probatorio tasado del Código Civil.
Por lo tanto, en ausencia de norma especial, el documento electrónico presentado en un procedimiento administrativo sancionador desformalizado constituye plena prueba de los hechos aseverados en él, empero con las limitaciones que prescribe el anotado artículo 1700; es decir, que la plenitud probatoria se encuentra referida: i) en primer lugar, al hecho de haberse otorgado; ii) segundo, la autoría de sus suscritores y de lo que en dicho documento se declara; es decir, al hecho de haber emanado de las personas que lo suscriben, las que declaran los hechos y circunstancias que ahí se contienen, y; iii) tercero, a su fecha de suscripción. De esta manera, el documento electrónico adquiere el valor de plena prueba en los términos que indica el Código Civil, lo que no se extiende a la ponderación de la veracidad de las declaraciones o contenido del documento, el cual será apreciado, conforme a la regla flexible del artículo 35 inciso 1º de la Ley Nº 19.880.
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JURISPRUDENCIA
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DECLARACIÓN DE CONFLICTO DE INTERESES
El autor declara no tener ningún conflicto de intereses en relación con la investigación, la autoría o la publicación de este artículo.
LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Ninguna.
BIODATA
Gabriel Celis Danzinger. Abogado Corte Suprema de Chile. Magister en Derecho Universidad de Chille. Máster en Contratación Pública, Universidad Castilla La Mancha. Candidato a Doctor en Derecho, Universidad de Talca. Académico de la Universidad de Talca, Chile. Orcid ID: https://orcid.org/0009-0009-1653-4086.